产业政策：基本特征、功能与作用分析

　　编者按 最近，中国经济学界的一个最热点的话题，是林毅夫与张维迎两个教授就中国实施产业政策的争论。已经引起了很多人加入和围观。这一争议的背景是如何在供给侧结构改革中发挥市场对资源配置的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。刘志彪教授在上个世纪九十年代，就关注产业政策在产业经济学中的地位和作用问题。他在1997年南京大学出版社的《产业经济学》教科书中，对产业政策有较为系统的分析。现再次一字不改按原版内容发表出来，以呼应林张之学术争鸣，同时呼吁尽快推进产业政策实施方式的改革。　　

　　一、产业政策的内涵和特征

　　20世纪50年代末、60年代初之前，欧美一些国家虽然早就在运用经济政策和其他手段来进行产业管理，但是产业政策这个概念却始终没有独立，而是体现在有关财政政策、货币政策、收入分配政策、国际贸易政策、反垄断政策、农业政策、劳动政策等具体的经济政策之中。

　　把产业政策这个概念推向世界是在第二次世界大战之后的日本。日本虽是产业政策概念的发源地，但对这个词汇究竟是在何年出现的，在何时成为流行词汇的，许多日本经济学家也说不清楚。[1]至于对这个概念的内涵究竟如何定义，更是众说纷纭。日本著名学者鹤田俊正在考察该问题时，也认为只能把它描述为一个过程。他认为，自50年代初期以来，随着日本经济发展，遇到了各种各样的问题并提出了相应的对策。正是在这种产业管理的过程中，产生了产业政策这个术语，并逐渐成为通用词汇。

　　随着日本进行产业管理所创造的经济增长奇迹受到世界各国的瞩目，产业政策这个词汇也就逐渐地跨出了国界。1970~1972年，经济合作与发展组织曾编写过其中14个成员国的有关产业政策的一系列调研报告。1980年以后，世界各国政府的产业主管当局、经济理论界对产业政策的关注程度与日骤增，其背景是欧美发达国家由市场调节的经济增长率低落，但对经济采取干预的供给调节政策奏效；各发展中国家以实现发展战略为目的的产业政策取得了较大的成功。1985年5~6月，包括东南亚各国、大洋洲、中南美、北美、中国及日本的50位学者，汇集东京召开了第15届太平洋贸易开发会议。此会议的议题即为环太平洋区域经济成长及产业政策问题。此时意味着产业政策概念已正式走向世界。

　　直到目前为止，由于世界各国对产业政策关心的背景不一，产业政策的内容在各国甚至在一国的学者之间也存在较大的分歧。

　　（１）日本经济学家贝冢启明在其70年代出版的《经济政策之课题》一书中，曾把产业政策定义为：“产业政策为通产省执行的政策。”这个定义连许多日本人都感到奇怪，对此不以为然。但它确实在某种程度上反映了产业政策的大本营——日本通产省的实际情况。

　　（２）美国学者布莱昂·辛特利说：“产业政策是装有政府直接影响产业结构的措施的皮包”。这种具有讽刺意义的定义，很细腻地、传神地表达了欧美人对日本政府干预经济运行的看法。

　　（３）产业政策是“用来改进经济的供给潜力，即促进经济增长，提高劳动生产率，增强竞争力的一切政策手段。”[2]这种定义把那些不以产业为直接对象，而从结果上可以促进经济增长和增强竞争力的手段都理解为产业政策。这一定义不仅显得过于宽泛，而且仅强调了供给方面，没有把刺激特定部门的产业政策等包括在定义之中，因而又不够完整。

　　（４）产业政策是政府实行的与产业有关的一切政策的总和。如英国的阿格拉说，产业政策是“与产业有关的一切国家的法令和政策。”日本经济学家下河也淳等编的《现代日本经济事典》中说：“产业政策是政府为实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对生产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等市场形成和市场机制的政策总和。”

　　（５）产业政策就是计划，是政府对未来产业结构变动方向的干预。如美国社会学家阿密塔伊等说：“产业政策就是计划”，不过它采用了一个“温和的、更加悦目的名词。”[3]埃利斯·霍利的说法更为明确：“产业政策是为了实现国家的经济目标而发展或抑制某些产业的政策。”即通常所说的“挑选赢家与输家”的政策。[4]

　　（６）产业政策是政府为了弥补市场缺陷而采取的一些补救措施的政策。日本一桥大学教授铃村兴太郎说，产业政策是“在竞争市场结构之运作有任何机能发生障碍时，政府调整分配各产业间之资源，或干预特定产业内之产业组织，藉以提高一国经济福利水准之政策。”[5]日本著名学者小宫隆太郎的定义与其相近似，认为“产业政策的中心课题，就是针对资源分配方面出现的市场缺陷而进行的对策”。“它是政府为改变产业之间的资源分配和各产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。”[6]人们对这种定义的异议在于认为产业政策的功能不仅仅限于纠正市场的缺陷，还有其他更广泛的作用。

　　（７）产业政策是相对后进的国家努力赶超发达国家时所采用的一切政策。如日本经济学家并木信义就认为，产业政策是当一国的产业处于比其他国家落后的状态，或者可能落后于其他国家时，为了加强本国产业所采取的各种政策。按此定义，似乎发达国家就没有制定和执行产业政策的必要了。这不符合目前西方发达国家面临新经济发展的挑战，纷纷寻找新的工业政策的现实。

　　（８）产业政策不仅是推动产业结构创新和升级，加快产业结构转换和促进产业结构高度化，以及规范产业内企业间竞争与垄断关系的政策总称，而且它还包括产业地区配置、劳动就业配置、投资资金配置以及技术配置等等在内的一系列有关产业发展政策。本书持这种看法。

　　总之，由于世界各国对产业政策关心的背景不同，所面临的经济发展阶段及问题不一，所以在各国甚至在同一国家的学者之间也存在分歧性看法，是一件十分正常的事情。但不管怎么说，产业政策终究是从整个国家产业发展的全局着眼而系统设计的较为完整的政策体系，其核心是一国的经济结构，特别是其中的产业结构和产业组织问题。

　　纵观世界各国所实行的产业政策，以及经济学家对产业政策的研究成果，产业政策一般有以下特征：

　　第一，产业政策的功能是多重的。它主要用于：①克服资源配置中的市场缺陷；②加快产业结构转换；③保持和促进幼稚产业的发展；④帮助困难产业和衰退产业进行结构重整；⑤创造有利于平等竞争、规范竞争的市场环境和秩序；⑥发挥国家竞争优势，提高本国产业的国际竞争能力；⑦实现生产要素在国内各地区间的均衡配置；⑧使科技进步与产业结构调整互为促进。等等。然而，随着经济发展的成熟化，市场机制的功能逐步凸现，产业结构变动对经济增长的推动作用更多地通过市场机制的自动调整来实现，因此，产业结构政策的差别化功能将逐步让位于产业组织政策的常规化功能。

　　第二，产业政策对经济的干预程度是深入的。产业政策由于干预了产业部门间和产业内部的资源分配过程，因而比凯恩斯主义的通过国民收入的再分配间接干预经济运行的总体经济政策又深入了一步，在某种程度上冲破了自由市场经济学说的传统教条，企图在市场经济基础上实施国家干预与市场调节有机结合的“混合经济”。

　　第三，产业政策的理论基础是多方面的。除了产业结构理论、产业联系理论和产业组织理论外，还有诸如动态比较优势理论、经济发展计划理论、技术进步理论等等。其中动态比较优势理论是对李嘉图“国际分工和贸易理论”以及赫克夏—俄林的“要素资源禀赋理论”的突破，该理论主要指国内目前处于幼小和劣势状态的产业，经过政府一段时期的保护和扶植，从发展的眼光看有些可能转化为处于优势的产业，比较优势及成本结构是可以变化的。经济发展计划理论则是对亚当·斯密的“看不见的手”的传统理论的挑战，试图在市场基础上实施有效的国家计划指导。技术进步理论研究技术开发、技术转移、技术改造等活动的规律，技术进步对经济增长和发展的作用，技术选择与产业结构演进、技术进步的机制以及政府的对策等等问题。

　　第四，产业政策的手段是综合性的。国家计划指导仅仅是产业政策的一个手段而已，诸如财政、税制、金融、外贸、外汇、价格、技术研制、转移和扩散、企业法、反垄断法以及必要的行政指导等等都可以成为实施产业政策的选择性手段。不过在一个国家的具体历史时期，究竟能掌握多少种手段，与该国实施的经济体制以及政府的自主性（autonomy）及效能（capacity）有关。

　　第五，产业政策的内容是会变化的。由于发展阶段和发展程度的不同，产业政策往往因时因地而不同。如在西方，产业政策往往被看成是选择有希望成功的高新技术的一种尝试，或看成是选择决定市场结构的政策因素；在欠发达国家，产业政策则意味着工业化、发展战略和贸易政策。因此研究产业政策不能脱离它所处的具体时空。

　　二、国家为什么要干预产业发展？

　　纵观世界经济发展历史，可以发现历来就存在着自由放任和国家干预两种政策主张。前者以亚当·斯密的《国民财富的性质及其原因的研究》一书为经典，后者以弗里德希·李斯特于1841年出版的《政治经济学的国民体系》为挑战宣言；前者代表当时较为先进的英国的利益，后者则代表当时较落后的德国的利益。正因为如此，一些后发展起来的国家如美国，“工业家们把李斯特当作自己的代言人”，[7]要求政府给予产业发展以积极的支持。因而美国尽管是自由放任占支配地位的国家，但要求政府干预的主张也对政府的政策产生过重要的影响。[8]再如后起的日本在明治维新时期就提出过“殖产兴业、富国强兵”的口号，制定“将农林、水产、牧畜、矿产、工业、商业、贸易、交通以及银行金融等各产业改造成为近代化经济部门”的经济政策，并于明治十八年发布了长达30卷本的兴业改革方案——《兴业意见书》，其中提出了兴建各种产业的法规和措施。

　　20世纪30年代初，在世界经济大萧条的历史背景中产生了国家干预经济占主导地位的凯恩斯主义学说。这种以财政政策和货币政策为主要内容的国家干预，只是停留在对宏观经济的总量调节上，没有涉及到如何实现社会再生产过程中的内部关系，也就是具体的需求和具体的供给之间的均衡问题。因此尽管国家刺激经济景气的财政、金融政策可以暂时发挥一些作用，但无法解决经济内部的结构失衡问题。因为现代的市场体制，根本就不是理想的市场机制充分发挥机能的经济秩序，包括垄断等因素在内的现实条件使市场体制无法实现自动的结构均衡。

　　二战之后世界各国政府纷纷运用产业政策形式干预经济。遭受战争破坏的欧洲和日本，面临复兴及重建的任务；摆脱了殖民主义统治的发展中国家，需要尽快解决因产业结构的落后或畸形所表现的与发达国家的差距；前计划经济国家则相信通过全面的计划化，才能在较短时间内走完发达国家几百年才能走完的路程。当然，在这种背景下各国实施产业政策的具体情况有很大的差异。有的国家公开宣传自己自觉地实施了产业政策，如日本是典型；有的国家因某种原因实际上实施了产业政策但并不公开声明；[9]有的国家在主观取向上反对产业政策以及各种形式的经济计划，但在实际的干预政策的效果上类似于或包含产业政策的因素。在中国，比较明确地、自觉地提出和实施产业政策则是80年代后半期的事情，在此之前，产业政策则包含在国民经济计划体系中。

　　目前，世界各国的经济学家们对实施产业政策的理论解释大多是从产业发展中的市场失灵（market failure）为出发点来论证的。然而，当我们以市场失灵为依据实行产业干预时，政府失灵也同样存在，如政府干预难以避免信息成本和各种操作成本，容易抑制微观主体的创造力和主动性等，因此，产业政策的有效性不是无条件的。一般认为，市场失灵主要有以下几种类型：

　　（１）市场的自然垄断现象。在国民经济中有一些产业，只有形成巨大的经营规模才能取得规模经济效应，但这样一来又使先行进入的企业或公司几乎包揽这一产业的所有产出量，其他公司很难再进入这一产业。另一方面，这些产业往往是一些公共事业部门，如供水、供气、供电公司和铁路、电讯等行业，它们不仅在国民经济中拥有十分重要的地位，几乎任何个人、经济组织、社会事业单位和行政部门都得使用它们提供的产出或劳务，而且又有投资规模起点高，投资／产出比率高、投资地区垄断性强、资本不可分割性、创造外部经济以及其他公共性特征。因此，这类行业中的企业往往处于垄断经营地位，不仅没有政府介入难以兴办这些产业，而且政府如果不加强对其管理，它们就有可能在价格、提供服务的质量等方面损害消费者的利益。对这类产业发展中遇到的市场缺陷，需要由产业政策来解决，各国在理论上是没有多少争议的。如英国曾对其实行过国有化，美国则尽力让私人经营这类公司，但同时设立专门的委员会对其实施由公共目标导向的管理。

　　（２）市场的人为垄断现象。在市场竞争中，有些产业尽管不处于自然垄断状态，但是竞争的结果往往使这些产业中仅留下少数几家规模巨大的继续经营的公司。也就是说，当某个公司通过自身的成长，或通过联合和兼并等形式扩张，或通过几家公司的相互勾结和合谋，占据了足以操纵市场行为的市场份额，这时，当这些少数公司企图采取阻止新的加入者与其竞争的时候，往往就需要政府实施反托拉斯的产业政策来进行干预。该政策的主要目的是维护竞争的必要条件，如禁止各种价格和销售卡特尔行为，禁止某些兼并合并行为等，从而保持市场竞争的活力。

　　（３）市场中私人成本与社会成本脱节的现象。完全竞争的市场理论通常假定私人生产者的成本和价格已经考虑了各种费用因素，假定其费用不能无成本地转嫁给第三者。在现实的市场结构中，许多生产活动的决策往往可能使第三者付出代价，但又难以正常地得到补偿，而且这些代价又不能计入其市场价格之中。如企业排出的工业污染，在没有政策和法律管制的情况下，不仅不会计入该企业的生产费用并反映在其价格中，也不会自动形成对受害的第三者的补偿，因而就有可能变相地鼓励制造污染的企业的过度排污行为，形成很高的社会成本并减少社会福利。

　　（４）消费领域中的市场缺陷现象。完全竞争的市场理论假定消费者对有关商品和劳务的信息（如价格、质量、性能、特征等）具有真实的和完全的了解，这是不现实的。实际上消费者根本不可能充分拥有这类信息，即使有可能充分了解，也要付出昂贵的信息费用。因此，为了保障消费者的利益，实现资源的有效分配和提高社会福利水平，就要求政府对广告行为实施法制管理，或通过建立各种自律性的行业协会予以协调。

　　（５）社会公共产品和服务的非排他性现象。公共产品的非排他性，是指按市场原则提供给某些人使用的产品或劳务，并不妨碍其他一些人可以无偿利用的可能性，如高新技术就有这种特征。若不用专利等技术政策形式保护开发者对所开发的技术的所有权，其他企业就有可能无成本地获取和利用。这样，开发这项技术的企业就无法正常地收回开发投资并取得一定的盈利，结果必然会削弱企业开发技术的动力，使整个社会的技术开发投资停留在很低的水平上。

　　（６）工资刚性和就业刚性等市场扭曲现象。即使是在英国、德国和日本等国家，由于各种社会组织（如工会组织等）的力量，往往也会出现产业衰退但劳工难以从该产业自动转移出来的就业刚性现象。显然这种刚性的就业状态是对劳动力市场的扭曲，会延缓部门间资源的动态配置过程和动态经济效益。由于任何国家的某些产业衰退都是不可避免的发展趋势，劳工失业问题也必然发生，所以如果仅为就业目标而援助处于困难或衰退产业中的企业，从近期看有利于政局稳定，但从中长期看则会损害该国的竞争能力，延缓产业结构转换的速度。为此需要政府帮助企业退出衰退产业，从资金、再就业培训、失业保险等方面对企业及劳工进行援助。

　　在中国，随着计划经济向市场经济的过渡，社会各界要求政府系统地采取产业政策干预的呼声日益强烈。其理论解释除了强调市场经济中政府干预的一般性之外，还普遍地强调中国的特殊性和社会主义制度的要求。其中大部分的阐述都是从中国大国经济的特征、地区发展不平衡、市场发育不良或先天不足、社会主义共同富裕的目标、利用公有制经济的优势集中实现产业布局合理化和建设大项目等方面展开的。有些学者则通过强调经济过渡时期会发生秩序混乱的可能性，或担心加入WTO之后中国民族工业的存亡，或从幼稚工业保护，或从加快产业结构升级和创新的角度，寄希望于政府的产业政策调整。

　　三、产业政策与总量管理

　　在西方经济学或西方国家的经济政策体系中，产业政策一直是没有多少地位的，特别是产业结构政策，尤其没有得到应有的重视。这种状态的形成与西方学者和政策决策者对市场的信念有极大的关系。

　　他们认为，通过财政、货币两大主体性的社会总需求管理政策，一方面可以实现与社会总供给的均衡，实现充分就业的经济增长；另一方面，社会总需求的变化会形成产业部门间市场需求的转移，使一些产业造成较高的增长率，使另一些产业增长率下降。增长率高的产业因市场需求旺盛，产业内原有企业开工充分，价格上升也使新企业纷纷进入，生产能力增加和供给增加会使该产业价格水平逐渐回落到均衡点；而那些增长率较低的产业因市场需求低落，产业内现有企业会发生资源闲置和开工不足，价格下降及成本刚性的威胁使一部分企业做出退出决策：或者主动退出（如转产、调整产品结构等），或者被动退出（如被兼并、接管、倒闭等）。因此，健全的市场机制具有引导产业结构自动调整的微观功能和宏观效应，政府和社会没有必要实施有目的主动性调节。他们认为如果实施强制性的结构调整，就会扰乱市场机制内在的调控功能。在这种价值判断下，西方经济学根本不涉及到产业结构政策。

　　二战之后特别是60年代以来，西方国家的经济政策已突破宏观总量调节的界限，逐渐深入到对具体产业发展的调节和干预上，如政府介入具体的资源分配，用公共财政支出建设基础设施，投资高科技领域建立国家的竞争力，扶植和援助衰退的困难产业以解决社会问题等等。经济政策中的这种丰富的实践活动，在到目前为止的西方宏观经济学中还没有得到应有的反映和研究。

　　从根本上说，以财政政策、货币政策这两大主体性政策为基干的总需求管理方法，其有效性重要的基础条件是市场机制必须具有高度的灵敏性。说到底是企业行为必须有“标准”市场经济中的企业规范。在现实中这无疑是一种不切实际的“乌托邦”。现代市场结构的不完全竞争性、高度的垄断性、僵硬性和刚性，是以需求管理为主的宏观经济政策失效的基本原因。　　

　　与西方经济学不同的是，中国的学者历来强调产业结构问题对经济发展的关键性作用，经济政策也十分重视产业结构调整的实践。学者们认为，在社会主义市场经济体制中，建立竞争与干预相结合的机制导向以及实行供给管理与需求管理相结合的管理方式，不仅需要我们改革和完善总量管理的方法，而且还强烈地要求我们在市场运行中注入制定和实施产业政策的关节点。[10]产业政策是社会主义国家宏观经济管理的重要组成部分。表现在宏观经济管理不仅涉及到经济总量的均衡和增长，也涉及到产业结构变化和产业组织调整；不仅涉及到产业发展目标，而且也涉及到具体的措施及手段。因此，制定和实行产业政策是发展社会主义市场经济的基本条件之一。

　　产业政策的基本功能是要指示产业发展方向，规划产业发展目标，调节各产业之间的相互关系及其内部结构变化关系。严格说来，传统的计划经济体制中并没有独立意义上的产业政策，更没有建立在市场机制运用和企业活力发展基础上的、竞争与干预相结合的真正意义上的产业政策，而只有建立在产品经济基础上、具有某种产业规划和产业调控功能的宏观平衡方法。在这种体制下，宏观经济管理既要追求实现总量平衡，又要追求实现结构平衡；既要追求实现地区平衡，又要追求实现动态平衡。在实践中，包含了产业政策某些功能的宏观管理体制，则要以行政命令作为实现目标的手段。

　　在社会主义市场经济中，宏观平衡与产业政策的相对分离以及使用上的相互配合，是一种必然的趋势和要求。其基本原因是：微观经济主体的独立和以间接形式实现为主的宏观平衡，如果没有产业政策功能的配合，就无法实现计划与市场在运行机制上有效结合，也无法有效地达到数量扩张、结构转换和水平提高的经济发展目标。这个结论的依据是：

　　第一，在市场经济体制中，总量平衡侧重于从国民收入的再分配角度间接干预社会再生产过程，是一种旨在保持国民收入均衡的、以需求管理为主的方式；产业政策侧重于从中间产品的生产和交换的角度，干预产业部门之间和产业内部的资源分配过程，试图在保留市场机制有效调节作用的前提下，实施对供给结构的政府干预。

　　第二，在市场经济体制中，总量平衡的实现手段往往借助于综合地运用总量性的财政政策、货币政策、收入分配政策等，在既定的供给总量和结构不变的前提下，通过抑制或刺激需求来实现总量之间的均衡和协调；产业政策着眼于通过改善供给结构、优化资源分配来扩大有效供给能力，其政策手段主要采用个量方法，依据产业发展规律和发展目标，对各个产业各类企业采用方向不同、强度不同、管理方法不同的选择性调节或干预，根据有控有放、有补有切、有取有舍的原则，配合需求管理方式实现总量与结构的高水平均衡。

　　第三，在市场经济体制中，宏观总量平衡虽然要以中长期平衡为重心，但是在需求管理过程中，却不能不把短期的年度均衡作为首位目标来实现，以达到经济稳定和反通货膨胀的目的；产业政策的目标是要通过对资源和要素配置的管理增加有效供给，在中长期经济发展中改善总量均衡的水平，即在中长期的经济发展和经济增长中实现供求关系的更高水平的均衡。

　　由此可见，以需求管理为主的总量平衡方法与以供给管理为主的产业政策，是两种区别较大的宏观管理办法，它们在功能上是相互补充的关系而不是相互替代的关系。如果我们把前者看作是控制总需求水平的总开关的话，那么产业政策好比是控制各个经济分量的供求水平的微观机制。十分明显的是，对于现代经济运行来说，总量控制替代不了个量的微调，短期平衡也替代不了中长期平衡。

　　从我国现实情况来看，把内含于传统的直接计划控制中的某些具有产业政策功能的计划形式分离出来，形成以市场机制为基础的产业政策体系，运用科学方法对未来供求结构的变动趋势作出大体预测，据以制定产业发展的支持政策和限制政策，作为对微观经济活动的指导和诱导目标，提高供给结构的更新能力和有效产出能力，对我国市场经济的发展将具有重要的现实意义。具体来看，产业政策的宏观管理功能主要体现在：

　　（１）弥补直接政府调控功能削弱后，结构管理所处于的真空状态的缺陷。随着间接性宏观平衡体系的建立，政府所能直接控制的经济活动越来越少，市场所调节的经济活动的范围越来越大。宏观平衡方法虽然也具有运用需求管理手段对结构问题作出一定调节的功能，如紧缩需求可以对产业结构的老化产生淘汰效应，加快结构调整和重组步伐，但这只是一种事后的强制性调整，不仅会引起经济衰退和扩张的震荡，也会造成资源浪费和社会动荡，同时还全部抹杀了政府对产业结构变化的前馈调节功能。从现实看，仅仅依靠宏观平衡，会使大量的社会资源在市场信号作用下盲目配置，不完善的市场信号只会把其引导到社会边际收益与个体边际收益脱节很大的产业领域，加剧国民经济的结构失衡状态。因此，只有实施强有力的产业政策，充分发挥其引导和调控资源配置的功能，才能引导社会资金的投向，并对资产存量起积极的调整作用，促进要素的合理流动。

　　（２）弥补市场取向的改革过程中，市场调节失效或部分失效的缺陷。社会主义市场体系的完善需要有一个较长的时间进程；即使市场体系相对完善后，也不能同时有效地解决所有资源分配问题，仍然会存在各种形式的市场失效。对于一个发展中的国家来说，尽快形成有效供给，缩短赶超发达国家的时间，是刻不容缓的问题。因此，研究和吸取发达国家所走过的道路和经验教训，运用产业政策发挥“后发性优势”，促使本国的有限资源直接形成有效供给或缩短形成有效供给的时间，避免市场机制对供给结构旷日持久的自发调节，发挥人的主观能动性，是我们必须采取的慎重选择。

　　（３）弥补中长期规划的笼统性和规范性缺陷，为产业发展提供具体的、细化的和实证性的计划导向，增加政府调节的科学性和准确性。主要由信息的不确定性所决定，中长期计划难免而且必须是轮廓性的，很难涉及到具体产业或行业、具体产品和具体企业的层次。在需求多元化和多样化的市场经济发展中，结构问题开始深入到行业内部甚至产品层次，各个行业内部都会存在长线与短线并存的复杂结构问题。如何在不直接介入企业的经营决策的前提下，对结构失衡的细化状态进行事先调节，这不是总量调节所能解决的问题，而唯一地只有运用产业政策的功能。在一个明确的经济发展战略目标的主题约束下，围绕这一主题提出对特定产业的限制、支持政策，或干预、放任、诱导、助成的政策措施，便能对结构更新和结构均衡产生实质性的前馈调节功能。当然，这种针对特定产业的政策还需要以发挥市场机制的作用为基础。

　　（４）弥补宏观平衡方法在某些内容方面的残缺性，发挥政府在产业管理中的能动作用。产业政策的内容十分广泛，既包括产业结构政策，也包括产业组织政策；既有产业技术政策，也有产业布局政策。它们绝大部分都是侧重于总量均衡的宏观需求管理方法所缺乏的内容或职能。制定一个既符合纵向的行业布局要求、又符合横向地域分工原则产业结构政策和产业地区政策，必须在完善和配套的产业政策体系中解决。我国目前宏观管理缺乏科学性的重要表现之一，就是缺乏一个总体生产力布局和分省布局规划，因此不能在计划安排上从各地自然条件、经济条件和动态比较优势出发，合理配置生产要素。这种地域分工不明确，必然造成各地产业结构政策缺少特色和雷同化，造成一窝风地争上项目和大量的重复无效建设。

　　（５）弥补在过渡时期生产要素移动不足、结构变化较慢的缺陷。宏观平衡所涉及到的仅仅是国民收入流量的分配问题和均衡问题，并不涉及到资产存量的变化以及这种变化对国民收入流量的影响及决定问题。在我国经济体制过渡时期，企业破产及要素存量的流动性远比市场经济国家差。因此，经济扩张、产业结构微调、经济周期的平缓、劳动就业增加以及公共事业的投资等等，在很大程度上要依赖于每年的国民收入流量；产业结构长期累积的偏差也需要由新增投资量来强行修正。所以在这种情况下，宏观平衡所需要的储蓄率或者积累率往往比较高。如果通过产业政策的结构导向功能，建立起资产存量的正常流动机制，那么产业结构微调就可以随时修正投资结构的误差；经济扩张、结构变化、技术创新等资金需要，就可以通过存量的适当调整得到满足；供给满足有效需求的时滞便会缩短；积累率也可以适当地相对降低，经济运行就比较容易实现自身的平衡。

　　未完待续

　　参考文献：

　　[1]日本学者小宫隆大郎认为，即使是日本通产省，也是从1970年前后才开始使用产业政策这一词汇的。

　　[2]亚当斯、克莱因编.增长和竞争的产业政策.英文版.1985.3

　　[3]美国经济学和社会学.1985-01

　　[4] 19世纪20和30年代的产业政策.产业政策的策略.1986.63

　　[5]产业政策与产业结构.台湾经济研究.1986

　　[6]日本的产业政策.国际文化出版公司,1988

　　[7]马歇尔：《经济学研究》（下卷），商务印书馆，第412页。

　　[8]据史料考察，美国在1890年颁布谢尔曼法之前，就曾采取过保护关税，赠予各铁路公司土地，制定国有土地上自然资源保护的法律等措施。

　　[9]如韩国，有人详细地罗列其实施的各种金融管制、工业贷款、物价控制和直接资助等措施，用来论证韩国并非是一般所说的自由贸易国家，认为其之所以不断宣传本国的自由市场经济形象，目的是避免给予进口国家实施贸易管制的口实。参见吴德荣：“国家，市场，还是经济管治”载《香港社会科学学报》1993年春季号，第181~182页。

　　[10]刘志彪.社会主义商品经济计划论.北京：人民出版社，1992。257~262　

　　刘志彪

　　江苏长江产业经济研究院院长

　　南京大学教授

　　长江学者特聘教授